浙江省东阳市辖有18个乡镇375个行政村（社区），每年涉及拆迁、土地流转、招商引资的政策、合同几千件，因乡镇（街道）重视度不高、合法性审查存在体外循环，涉法涉诉风险隐患较大，信访和矛盾纠纷多发。2021年以来，该市涉及乡镇（街道）的行政争议量占到全市的51.2%。

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乡镇（街道）法治工作一直是法治政府建设的薄弱点，人民群众对乡镇（街道）行政的满意度直接关系到整体社会治理，亟需建立一套审查力量、审查范围、审查机制全覆盖的办公生态，加强乡镇（街道）合法性审查工作标准化建设，并以此全面提升乡镇（街道）法治化水平。

东阳市以紧抓“数字化改革”为契机，通过系统重塑、流程再造、制度重构，强势推进乡镇（街道）合法性审查全覆盖工作落地见效。2020年5月，以南马镇为试点，创新建设乡镇合法性审查全新闭合式办件平台，依托党政办公内网搭建申报、初审、审查、反馈全闭环线上流程，着力推进乡镇合法性审查有队伍、有标准、有台账的规范化建设。

“自实施合法性审查‘一个系统管到底’以来，信访量明显下降，行政诉讼量为零。”9月17日，谈起如今的乡镇（街道）合法性审查工作，东阳市南马镇党委副书记张涌泉很是欣慰，“我们组建了一支由党政办、司法所、法律顾问组成的合法性审查队伍，审查机构设在党政办，除了对乡镇本级重大涉法事务进行合法性审查外，还将该工作延伸到了辖区的花园村，作为村级试点进行探索。”

南马镇只是一个缩影，作为全省合法性审查与行政决策最佳实践试点县市，东阳市积极迭代升级“乡镇（街道）合法性审查数智应用”，经过两年的拓展变革，打造成了链条闭环、机制健全、决策智能的审查系统，被评为2022年全省第一批“数字司法好应用”。

“模块化+集成化”，打造闭环管控新平台

2021年6月，在南马镇办件系统基础上，东阳市对合法性审查应用进行流程再优化，设置申办、审查、查询、决策四个模块，在各模块中增添岗位责任人、材料清单、超期办理提醒，提高系统流转效率。2022年6月，基于浙政钉系统构架，打造“全流程闭环式”合法性审查通用流程，囊括办件申请、材料初审、合法性审查、领导决策、绩效考核五大环节，明确各环节的责任人和工作职责，并在系统内设定工作流程和审查标准，推进互联互通，实现全流程监督、全区块覆盖、全方位处置，有效破解部门推诿、交叉管理等难题，实现了审查力量、审查范围、审查机制的三个转变:审查力量从“单一”向“复合”转变，实施“三重审查”（党政办初审、司法所复审、法律顾问联审），未经合法性审查或者经审查不合法的，不得提交集体审议或决策，形成以乡镇（街道）为责任主体、司法所具体实施、法律顾问紧密协助的基层合法性审查格局。同时，审查范围从“重点”向“全面”转变，实行党的规范性文件、行政规范性文件、行政机关合同、重大行政决策、重大行政执法决定五大涉法事项全覆盖。审查机制从“初级”向“规范”转变，建立审查标准指引、三级逐审列席、专家咨询会审等机制，乡镇（街道）班子集体讨论重大事项时，必须邀请法律顾问、司法所负责人列席，确保决策合法、合规、合理。

2022年7月，东阳市佐村镇政府与常州某公司计划投资建设山区康养社区，双方拟定投资管理协议书后通过乡镇合法性审查数智应用报审，共审查出高风险点10处，涉及公司运作、违约责任等，中风险点4处，涉及项目产权分割、土地征用纠纷处置等，低风险2处，采纳修改意见13条，避免了2950万的资金损失，并将原本至少需要5个工作日的审查时间缩短至2个工作日，显著提升办件效率。

“‘合法性审查应用’通过监督前移，为我们把好法律风险关，不仅挽回了经济损失，还把矛盾纠纷消除在萌芽状态。”佐村镇镇长许杨贤说道。

“规范化+联动化”，创新数字审查新模式

东阳市早在2020年5月编印了《乡镇（街道）合法性审查规范化建设工作手册》，制定审查管理办法、绘制审查工作流程，详细规定了五类办件工作清单，规范事项的提起、流转、审查、报批等程序，实施标准化运作。同年9月，东阳市委依法治市办出台《关于推进乡镇（街道）合法性审查全覆盖工作实施意见》，明确重大涉法事务未经合法性审查或审查不合法的，不得提交集体审议或出台。

东阳市创新推出县级总管、镇街主管、购买服务三联动模式，即市本级统筹主导，指导各乡镇（街道）规范实施合法性审查全覆盖工作，镇街承担主体职责，组织司法所、法律顾问开展合法性审查，乡镇政府购买第三方服务辅助合法性审查。

东阳市在系统内设置五大办件类型的送审材料、合法性审查意见书等13套标准化通用模板，建立法律法规库，包含现行有效的法律法规规章以及大量行政规范性文件，供办件人员一键智能查询。“以前，我们审查一个办件需要花费大量时间去查找、比对法律法规和规范性文件，现在有了这个库，为我们节省不少精力。”东阳市城东街道法律顾问张大阳说道。据统计，审查人员出具审查意见的时间缩短71％以上，有效提升了工作效率。

在建立工作规范的同时，还完善了常态化监管机制。建立法律顾问工作规则，明确法律顾问工作职责、监督考核等内容，通过系统办件量、合法性审查质量等要素对法律顾问业务、乡镇（街道）合法性审查工作的落实情况进行考核。开发数字驾驶舱，对各乡镇（街道）的合法性审查工作情况开展动态监管，利用大数据分析、五维绩效评估体系，定期通报工作考核情况，对发现的问题及时督促整改。

截至目前，东阳市已通过应用系统开展合法性审查1200件，发现问题并提出意见建议21202条，采纳率达到90％以上。

“数字化+智能化”，激发数字审查新动能

东阳市创新推出人工智能辅助审查，在“乡镇（街道）合法性数智审查应用”中构建了智能审查分析模型，进行智能全文比对，提供智能审查对照、智能生成白皮书、合法性审查意见书等智能化工具，改变人工审查效率低、工作量大的局面，提升办件质效。同时，构建法律风险三色图，根据审查结果自动评估风险等级，按照高中低分为红黄蓝三色，实时统计各办件、各类型、各乡镇的三色数据，自动发出预警提示，辅助乡镇街道法治政府考核。

东阳市虎鹿司法所所长说，“我在审查乡镇与某物资公司房屋租赁合同时，利用人工智能辅助审查功能对法律顾问的审查意见进行复核，发现了减损利害关系人合法权益的条款，提出了核实房屋出租产权及承租情况的建议意见，弥补了法律漏洞。”

乡镇（街道）审查人员专业能力不足、人手短缺等问题较为突出，这种状况一时难以改变。“有了人工智能辅助审查，‘普工’立马成‘技工’，再加上法律顾问的帮助，这些问题就迎刃而解了。”东阳市司法局局长马红斌表示。

该系统还建立了“一屏两端”，可视化大屏全方位、可视化展示各乡镇办件与复议诉讼趋势分布、五维指标画像、意见风险等级分布、等模型，复议诉讼趋势分布根据行政复议收案量、复议纠错率、一审诉讼收案量、一审败诉率直观体现合法性审查工作成效，五维绩效评估体系可以根据办理过程数据，支持5个固定指标（应审尽审率、意见采纳率、风险预防、审查效率、人员占比）的自动算分和排行，清晰直观展示办件质量，移动端应用解决了节假日期间办件问题，进一步提升审查效率，推进法治政府建设。

多招齐发，成效明显。东阳市以数字化改革为契机，重构合法性审查闭环管控流程，健全配套制度与工作手册，创新绩效评估与决策辅助体系，全面提升乡镇（街道）法治化水平和综合治理能力。“乡镇（街道）合法性数智审查应用”被列入浙江省委改革“一地创新、全省共享”“一本账S0”，流程清晰、审查智能、决策直观，具有易复制、可推广的借鉴意义。目前金华地区各市县已全面启动推广试运行，下一步，东阳市将认真总结试运行经验，形成制度成果、理论成果，为全省推行提供基层实践。（马红斌 卢丹萍）