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每日消息!行政检察听证制度多元价值下的类型化研究
发布时间：2022-08-24 06:46:03 文章来源：法治日报--法治网
□前沿话题□李南孙冬旭检察听证是对以书面审查为主传统办案模式的革新,突破性地实现了职权主义和当事人主义两种模式的和谐共生,协同运行。在

□ 前沿话题


(相关资料图)

□ 李南 孙冬旭

检察听证是对以书面审查为主传统办案模式的革新,突破性地实现了职权主义和当事人主义两种模式的和谐共生,协同运行。在庭审之外再次为当事人提供了充分行使“诉讼权利”的平台,将调查核实、专家论证、听取意见等监督手段生动融合,通过程序机制保障了修订后《人民检察院行政诉讼监督规则》规定的全面审查原则落到实处,帮助办案人员在全面梳理案件事实的基础上作出准确判断和妥当决定。

检察机关利用听证制度优势,借助第三人的专业知识和化解矛盾能力,加强释法说理,将是非曲直予以说明,使得当事人对案件风险得失有了更为清楚的认识,对理屈者产生一定的社会压力。据最高检公开数据表明,2020年听证后纠纷化解率达到83.7%。

价值指引下行政检察听证适用的现实困境

(一)检察听证程序设置有待完善。《人民检察院审查案件听证工作规定》和《人民检察院行政诉讼监督规则》均规定了听证程序,但有所差别,如前者要求听证会复会后,“根据案件情况,可以由听证员或者听证员代表发表意见”,将发表意见作为听证的重要环节;而后者则规定“听证会结束后,主持人可以组织听证员对事实认定、法律适用和案件处理等进行评议”,并未将发表意见纳入听证当中,存在一定适用冲突,后者属于规范性司法解释,具有适用优先性。然而,部分案件当面评议的息诉罢访效果更好,而会后评议反而加深听证是否公正的质疑。

(二)听证员选任机制有待健全。实践中通常采取办案人员邀请听证员参会的方式,听证员的独立地位难以完全得到保证。而听证专家库主要以刑事、民事、行政等分类,不够科学。由此暴露出听证员选任机制的内生矛盾,一方面应坚持随机原则,避免办案人员的意志干预听证员选择进而提前锁定听证结果;另一方面完全随机选择也可能使选出的听证员“不专业”,从而让听证成为“走过场”。

(三)案件相关人员参与度有待提高。行政相对人经常面临法律知识有限、应诉经验缺乏等问题,难以准确、有逻辑地表达自身诉求。行政机关工作人员和代理律师时常共同参加听证,仍然出现对案件相关问题及证据材料准备不充分等情况。由于案件处理结果往往不对第三人产生直接影响,其经常拒绝参加听证,但实质争议的解决有赖于第三人参与配合,检察机关对无故缺席的案件相关人员缺乏必要制约手段,由此影响检察权威性、听证公信力和当事人信任度。

行政检察听证制度的类型化分析

类型化研究用以对类型本体形成一种精细具体的思考,瓦解抽象概念所带来的封闭式难题,是一种鸟瞰式、整体化、比较性的研究方法,对认识一项制度体系及其内部关联非常重要,不同于希望通过类别划分全面把握某一社会现象的分类研究,它更强调按照一定标准将制度剖析归类,从而促进制度规范化和体系化建设。因此,我们选择在类型化研究视角下,以法规范所载听证必要性为基准,探究行政检察听证类型,进而解决当前听证制度存在的部分问题。

根据相关规定提出的适用听证程序应当具备的“事实认定、法律适用、案件处理等方面存在较大争议,或者有重大社会影响”等案件特征,结合行政检察听证三重价值,可以将听证划定为法律适用型、专业咨询型、息诉罢访型三类。检察机关在召开听证会之前,可以通过书面审查、询问当事人等方式,坚持以制度价值为导向对案件综合评估,确定听证类型。法律适用型听证是将解决法律适用争议作为听证主要目的,针对个案中存在的法律认识不一致、适用标准不统一等作出判断;专业咨询型听证是将查清案件事实作为听证会的主要目的,案件涉及法律适用以外的专业问题,通过邀请具备专门知识的专家对所涉问题作出解释说明;息诉罢访型听证是指案件事实和法律争议不大,当事人无法通过现有救济渠道解决问题或确有困难的,可以利用听证化解矛盾风险。实践中案件可能同时具备法律适用疑问、专家咨询需求和息诉罢访可能等几种要素,应当根据主导要素进一步判断听证类型。以行政检察听证类型化为基础,延伸出不同类型听证的程序适用、听证员选任,结果处理上应有所区别。

类型化视角下行政检察听证制度的完善

(一)检察听证适用的必要性审查。尽管相关规定细化了“确有必要”的听证适用条件,但实践中经常出现承办人出于安抚当事人情绪,不经分析研判一律听证,使必要性审查流于形式。

(二)行政检察听证程序的优化对策。一是场所设置;二是公开或直播,坚持以公开为原则,法律适用型听证可以进行广泛直播,起到良好普法效果;三是调查及辩论阶段,因听证类型不同程序上应有所侧重;四是和解程序,将息诉罢访型听证独立出来,能够切实增加实质争议双方达成和解的可能;五是听证员发表评议意见,息诉罢访型听证应注重直接对当事人发表评议意见,积极引导以促进矛盾解决。此外,细化听证类型有助于探索简易和类案听证程序,对应不同听证类型将不必要程序予以简化处理,涉及案件数量大、当事人众多,尝试引入听证代表人制度,进一步拓展听证功能。还可以将息诉罢访型听证发展为形成执法司法合力、共同化解矛盾的平台,推动建立以听证促实质性化解的协调机制。

(三)听证员选任等配套机制的规范构建。有学者提出将听证专家分为法律型、专门型和社会型,该完善路径恰好与听证类型相契合。我们认为最高检和省级院可以组建统一的听证专家库,按听证员类型并结合细分专业领域等多级分类归组。完善听证员履职保障机制,将听证员履职和社会服务相结合,提升履职获得感和满足感。不同类型听证对相关人员参会必要性及准备方向都会产生影响,使听证避免流于形式。听证类型化研究至少为具化听证概念、细化听证程序、规范听证运行提供了一种破解难题的思路,推动行政检察听证工作做实做优。

(作者单位:前者为北京市人民检察院三级高级检察官;后者为北京市人民检察院四级检察官助理)

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