本报记者 徐蔚冰

国家统计局数据显示，中国共有21个超大特大型城市，常住人口2.9亿，约占全国人口比例的20.7%。目前，这些城市占据的国土面积16.9万平方公里，约占全国市辖区面积的7.5%。地区GDP总量为33.6万亿元，约占全国经济总量的33.1%。

超大特大中心城市可持续发展是中国区域经济发展进程中的重要话题，最具争议性的莫过于个别超大特大型城市走过的“摊大饼”式发展路径，以及对周边中小城市的“虹吸”效应。然而，现阶段中国超大特大中心城市发展思路正悄然转变。以北京为例，过去几年，副中心通州和雄安新区相继成为首都发展的“两翼”。随着“一核”辐射、“两翼”齐飞新思路的演进，北京城市发展路径正在发生重大调整。

在中国经济时报记者的采访中，多位专家分析认为，在可持续发展进程中，超大特大型城市必须高度重视人口和社会可持续发展，做到以人民为中心，这里的人民包括户籍人口和非户籍流动人口。超大特大型城市要将社会公平、社会融合、和谐生活放在更加重要的位置。

制定超大特大型城市健康基准势在必行

国务院参事室特约研究员、国家统计局原总经济师姚景源在接受本报记者采访时指出，超大特大型城市并不是光有人口就有竞争力，而是需要更多分项指标和维度。

姚景源认为，过去一些城市搞行政区划，想做大城市就把一些市撤了并起来，人口上去了，经济总量也上去了，就变成超大特大型城市了。但一个城市的综合经济竞争力及可持续竞争力不应该只看人口和经济总量，在《中国城市竞争力报告No.19》中分解为多项指标和维度，比如可持续竞争力、经济活力、科技创新等，这些分项指标与新发展理念紧紧吻合在一起，比如科技创新要成为第一动力，人才创新成为第一资源，还有绿色发展和协调共享等。也就是说，要制定一个超大特大型城市的健康基准，当下，我国要实现第二个百年奋斗目标，实现更新的发展内核，这一点非常重要。

姚景源表示，原来对农民进城、城市化还有些误区，过去是计划思维，农民离乡进城，先到四线城市再到三线城市，再到二线城市。现在则是农民一脚就迈到超大特大型城市，这样三四线城市就出现了很多问题，比如房价问题等。所以，超大特大型城市能有一个健康的标准非常重要。

“这个健康基准应该是‘经济学+社会学+人的心理学’的综合，超大特大型城市的竞争力已经是一门综合学科了。”姚景源表示。

超大特大型城市应建立高水平产业体系

国务院发展研究中心发展战略和区域经济研究部部长侯永志在接受本报记者采访时认为，超大特大型城市是区域经济综合体，其所面临的发展和治理要求是多元的，要构建一个综合的健康治理系统，必须建立高水平的产业经济。而超大特大型城市要建立高水平的产业体系，离不开高水平的前瞻性规划。超大特大型城市要实现可持续发展，也离不开良好的公共服务体系和基础设施建设。

侯永志分析，中国超大特大型城市与纽约、东京等世界顶级城市之间的差距，不仅在于人均GDP，更重要的是城市基础设施的差距，比如防洪标准、排污管廊等。要缩小这些差距，需要良好的财政收入作为支撑。因此，做强超大特大型城市的经济实力，必须建立高水平的产业体系，而这离不开前瞻性的规划。

首先，规划要与国家战略安排相契合，服务国家构建新发展格局的要求，新发展格局最本质的要求是实现高水平的自立自强，因此，各地在思考产业发展定位时，需要考虑以下三个方面：一是在国家产业链、供应链实现自主安全可控中，每个超大城市、特大城市能发挥什么样的作用；二是超大特大型城市要在国内产业分工体系中到底扮演什么样的角色，城市产业体系和国家所要求的产业体系之间怎么融合、衔接；三是考虑中国在全球产业分工体系中的地位，怎样对全球产业链、供应链有足够的影响力。

其次，要坚持系统观念。确保战略目标和政策工具的一致性。超大特大型城市本身是巨系统，而这个巨系统由一系列小的系统组成，每个小系统又分成一个个更小的系统。要坚持系统观念，比如经济和社会治理、社会结构、社会包容度之间的关系。超大特大型城市的规划和布局要有前瞻性，并需要有应急预案。

再次，谋划要深入到产业链、价值链内部观察，精准确定产业发展的方向和重点。现在的产业上下游链条都很长，必须深入到其中，把产业发展规划做细，如果只是提出一个大方向，很难落实。

最后，要更好地发挥政府作用。一方面，发挥市场在资源配置中的决定性作用，另一方面，需要发挥好政府的作用，比如规划制定和实施、资源动员作用。现在中国要想突破技术“卡脖子”的环节，就要发挥市场经济条件下的举国体制。此外，政府公共服务内容和水平也要不断提高，包括环境治理等问题，这些都可以成为超大特大型城市可以量化的健康标准，但需要政府推动才能有效解决。

大中城市和小城市小城镇的协调发展有利于共同发展目标实现

据中国社会科学院农村发展研究所所长魏后凯测算，中国超大城市在现有扩张的基础上将会继续增加，预计到2035年，超大城市数量将达到12个，比“七普”数据增加5个。

值得关注的是，中国的区域发展出现了两极化趋势：一方面，超大特大型城市的规模过度膨胀；另一方面，部分中小城市，尤其是小城市小城镇出现萎缩。到目前为止，虽然中国全面建成了小康社会，但两极化的趋势还没有从根本上得到扭转。

魏后凯测算，中国可能在2023年-2024年迈入高收入国家的行列，但两极化的趋势不利于共同富裕目标的实现。

“大中城市和小城市小城镇的协调发展，应该是判断城镇化格局是否科学合理的重要标志和超大特大型城市是否健康的基准之一。假如中国的大中小城市和小城镇不能协调发展，就不能建立科学合理的城镇化规模格局，必将影响最终实现共同富裕的目标。”魏后凯表示。

建设多圈层结构的都市圈

按照统计标准，超过300万人口的城市可以称作“大都市”，大都市具有集聚效应、规模效应和虹吸效应。

随着要素向大都市集聚，中国的超大特大型城市变得越来越大，极易出现“大城市病”，带来生活成本上升、环境恶化、交通拥堵等现象。那么，避免“大城市病”的健康基准首先要规范大城市和都市圈的理想标准。

中国社科院城市与竞争力研究中心主任倪鹏飞在接受本报记者采访时提出，根据国际比较，在不考虑其他因素的情况下，整个都市圈的最大城市半径是60公里，总面积是1万平方公里，人口规模是2000万。都市圈的中心城区最大容忍度是20平方公里，人口是1500万。最理想的标准是都市圈半径40公里，中心城区半径是15公里，人口是800万。

那么，在中国该如何引导都市圈合理发展？倪鹏飞认为，第一，要规划建设多圈层结构的都市圈，结合地形地貌，形成一小时通勤半径的外部圈层和多个30分钟通勤半径的城市中心圈，以及若干个15分钟通勤半径的微中心圈。第二，建设多组团的规模体系，避免中心城区功能过分叠加，形成多中心并存、多组团分工协作的格局。第三，规划建设生态隔离带与红线区，防止城市无序蔓延，保障生态安全。第四，按照多层嵌套的产业集群体系思路，在不同的功能空间，包括微中心，合理规划被疏解产业和产业链的不同环节。第五，基于人口和产业可能的合理布局来规划和建设各圈层、各中心的重大基础设施和公共服务。现在超大特大型城市向外疏解很困难，根本原因是公共服务和基础设施没有实现多中心。所以，要根据人口和产业变化的趋势、需求，采取基础设施先行的办法，建设基础设施、公共服务的多中心组团式的格局，这样才有可能实现人口和产业多组团式中心，才有可能实现都市圈协调和可持续发展。